Quando la moral suasion non basta
Con Antonio Fazio la "moral suasion" non sembra bastare, come riconosciuto ex-post dallo stesso ministro dell'Economia. Ce ne eravamo gia' accorti da tempo.
Non era bastato a indurlo a dimettersi lo sconcerto dei colleghi del direttivo della Bce, ne' il rischio di una censura alla luce del codice di condotta del sistema delle banche centrali europee o la preoccupazione espressa dalla Commissione Europea. E neppure i danni di immagine testimoniati dai numerosi articoli del Financial Times e dell'Economist. Non erano bastate le evidenti fratture interne a Bankitalia, ne' l'indignazione per il contenuto delle intercettazioni, ne' un arbitro che si schiera dalla parte di chi e' accusato di avere violato regole fondamentali per la solidita' del nostro sistema bancario. E nemmeno, infine, era bastata l'opinione unanime degli economisti, il loro chiedere in tutti i modi di salvare un'istituzione simbolo del risanamento del nostro paese.
Siamo contrari a cambiare le regole in funzione dell'attuale Governatore e siamo contrari alle leggi ad-personam. Ad esempio, ci pare sbagliato introdurre un limite massimo d'eta' di settant'anni per i componenti del direttorio e per lo stesso Governatore, un escamotage per forzare Fazio a lasciare. Una regola di questo tipo escluderebbe dal novero dei candidati alla carica persone di comprovata esperienza che potrebbero pregevolmente svolgere il mandato, mentre accrescerebbe il rischio che i soggetti nominati, nell'esercizio delle proprie funzioni, tengano indebitamente conto delle prospettive professionali successive.
Bisogna invece cambiare le regole per cambiare il ruolo del Governatore e ridare credibilita' all'istituzione. Queste regole sono state lasciate cosi' come sono dagli emendamenti cosmetici al disegno di legge sul risparmio decisi al Consiglio dei ministri di venerdi' scorso. Non vogliamo che i principi generali di riforma sul modello Bce si traducano in leggi cosmetiche. E c'e' tempo solo fino all'8 settembre per presentare emendamenti al Ddl sul risparmio o comunque per inserire nell'agenda parlamentare un disegno di legge specifico sulla governance di Banca d'Italia.
Per questo, a scanso di equivoci, abbiamo provato a tradurre le nostre proposte in un vero e proprio articolato che affronti i nodi cruciali: collegialita' nelle decisioni, accountability, mandato a termine e nomina dei componenti del direttorio, concorrenza, trasparenza nei procedimenti di vigilanza e norme transitorie.
1. Collegialita' nelle decisioni
Non vogliamo piu' un monarca assoluto. La normativa vigente assegna al Governatore tutti i poteri non espressamente riservati dallo Statuto al Consiglio superiore e al Comitato del consiglio superiore che in realta' non hanno competenze in materia di tutela del risparmio e di esercizio del credito e, quindi, sull'attivita' di vigilanza della Banca (1).
Non e' oggi prevista alcuna funzione collegiale del direttorio. La via piu' diretta per rendere collegiale l'esercizio delle funzioni di vigilanza della Banca d'Italia, consiste nel prevedere che esso spetta al direttorio, che come organo collegiale decide a maggioranza semplice. Il testo liquidato dal Consiglio dei ministri prevede invece solo un parere preventivo del direttorio.
Attualmente l'articolo 5, lettera c, dello Statuto della Banca d'Italia prevede che il direttorio sia composto da quattro membri (governatore, direttore generale e due vicedirettori generali). Per operare efficacemente come organo collegiale, occorre che i componenti del direttorio siano in numero dispari.
Queste disposizioni dovrebbero entrare in vigore all'atto di approvazione della legge, ponendo fine immediatamente alla gestione monocratica della banca.
Proposta
Aggiungere all'articolo 4 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 ( Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) il seguente comma:
Articolo 4, comma 1-bis
"I poteri della Banca d'Italia in materia di vigilanza sono esercitati dal direttorio, organo collegiale costituito dal governatore, dal direttore generale e da tre vicedirettori generali. Il direttorio decide a maggioranza secondo le norme stabilite dallo Statuto della Banca d'Italia. Lo Statuto determina anche le modalita' per rendere pubbliche le sue decisioni. Queste disposizioni entrano in vigore all'atto di approvazione di questa legge".
2. Accountability
La Banca d'Italia sinora non e' formalmente tenuta a presentare periodicamente al Parlamento una relazione sull'attivita' di vigilanza. Il Testo unico bancario si limita a prevedere l'obbligo della pubblicazione della relazione annuale (articolo 4, comma 4).
Per uniformare il modello a quello previsto per le altre Autorita' indipendenti, occorre che la legge preveda espressamente la trasmissione della relazione annuale al Parlamento. Gli emendamenti approvati dal Consiglio dei ministri indicano solo un generico "riferire al Parlamento del suo operato" che rischia di tradursi in un doppione della relazione sulla vigilanza gia' oggi presentata all'Assemblea annuale. Utile anche fissare i contenuti della relazione da trasmettere al Parlamento: questa deve soffermarsi sui risultati dello svolgimento delle funzioni istituzionali e deve essere l'oggetto di una pubblica discussione nelle commissioni parlamentari competenti.
Proposta
Aggiungere al comma 4 dell'articolo 4 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, le seguenti parole:
"e la trasmette ai presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, per la pubblica discussione davanti alle commissioni parlamentari competenti".
3. Mandato a termine e nomina dei componenti del direttorio
In linea con il modello della Bce e delle altre Autorita' indipendenti italiane, riteniamo opportuno prevedere un mandato a termine per i componenti del direttorio. Per il Governatore tale mandato, non rinnovabile, potrebbe essere di otto anni, come nel caso del presidente della Bce. Per gli altri componenti la durata del mandato, comunque non inferiore a cinque anni, puo' essere disciplinata dallo Statuto della Banca d'Italia. Lo Statuto puo' anche prevedere meccanismi volti a garantire che la conclusione del mandato dei vari membri non sia contestuale, per evitare che ci possa essere un rinnovamento completo del direttorio a scadenze fisse.
Le regole per la nomina del Governatore e degli altri componenti del direttorio attualmente sono contenute nello Statuto della Banca d'Italia. L'articolo 19 dello Statuto prevede che la nomina spetta al Consiglio superiore della Banca d'Italia, e deve essere approvata con decreto del Presidente della Repubblica promosso dal presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il ministro dell'Economia, sentito il Consiglio dei ministri. Questo meccanismo e' peculiare, per il fatto di essere disciplinato nello Statuto (anche se lo Statuto e' approvato con decreto del Presidente della Repubblica) e per il fatto che, indirettamente, la nomina e' riconducibile alle banche che detengono il capitale della Banca d'Italia. È infatti l'assemblea dei partecipanti, nelle tredici sedi territoriali della Banca d'Italia a nominare i componenti del Consiglio superiore che a loro volta nominano i componenti del direttorio (2).
Se si intende uniformare i meccanismi di nomina dei componenti del direttorio a quelli di altre Autorita' indipendenti, non e' necessario modificare l'assetto proprietario della Banca, cosi' come previsto dagli emendamenti approvati dal Consiglio dei ministri. È infatti sufficiente separare le funzioni gestionali amministrative, che possono rimanere in capo al Consiglio superiore, dalle funzioni di nomina dei componenti del direttorio, da attribuire alle autorita' pubbliche.
La riforma deve, in ogni caso, evitare il rischio di una lottizzazione politica, che potrebbe comportare un peggioramento rispetto all'attuale sistema. Il meccanismo che meglio consente un severo scrutinio politico sui requisiti dei candidati e' quello della nomina governativa previo parere vincolante delle commissioni parlamentari a maggioranza qualificata, da approvare con decreto del Presidente della Repubblica. Appare opportuno introdurre a livello normativo per i componenti del direttorio gli stessi requisiti professionali che sono previsti per i componenti del comitato esecutivo della Bce, nonche' previsioni sulle incompatibilita' successive alla scadenza del mandato.
Proposta
Articolo ...
(Nomina e durata della carica dei componenti del direttorio della Banca d'Italia)
"1. Il Governatore e gli altri componenti del direttorio della Banca d'Italia sono nominati dal presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il ministro dell'Economia e delle Finanze, sentito il Consiglio dei ministri e previo parere vincolante delle commissioni parlamentari competenti, espresso a maggioranza qualificata all'esito di un'audizione pubblica. La nomina e' approvata con decreto del Presidente della Repubblica. I componenti del direttorio sono scelti tra persone di notoria indipendenza e di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nei settori monetario, bancario o finanziario.
2. Il Governatore dura in carica per otto anni e non puo' essere riconfermato. Gli altri componenti del direttorio sono nominati per un numero di anni non inferiore a cinque, stabilito nello Statuto della Banca d'Italia.
3. Per almeno quattro anni dalla cessazione del mandato i componenti del direttorio non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con le imprese soggette alla vigilanza della Banca d'Italia.".
4. Concorrenza
Nel testo unificato del disegno di legge sul risparmio era contenuto un articolo 23 volto a trasferire all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato le competenze sull'antitrust bancario (3).
La formulazione era complessivamente soddisfacente. Quindi lo riproduciamo qui sotto. Gli emendamenti approvati dal Consiglio dei ministri mantengono, invece, le competenze sull'antitrust bancaria a Banca d'Italia.
Proposta
Articolo ...
(Competenze in materia di concorrenza)
1. All'articolo 20 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) alla rubrica, le parole "Aziende ed istituti di credito" sono sostituiti dalla seguente: "Banche";
b) i commi da 1 a 8 sono sostituiti dai seguenti:
"1. L'applicazione degli articoli 2, 3, 4 e 6 nei confronti delle banche spetta all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato. Essa adotta i provvedimenti di propria competenza sentito il parere della Banca d'Italia, la quale si pronunzia entro trenta giorni dal ricevimento della documentazione posta a fondamento del provvedimento medesimo. In tali casi sono prorogati di eguale durata i termini per la conclusione dei procedimenti dell'Autorita'. Decorso il termine di cui al secondo periodo, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato puo' adottare comunque i provvedimenti di propria competenza.
2. Se l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato ritiene che si sia verificata un'intesa restrittiva della liberta' di concorrenza o un'ipotesi di abuso di posizione dominante vietate ai sensi degli articoli 2 e 3, procede a norma dell'articolo 14 informandone la Banca d'Italia. Se a seguito dell'istruttoria di cui al precedente periodo ravvisi infrazioni agli articoli 2 o 3, ne informa la Banca d'Italia per l'espressione del parere di cui al comma 1.
3. L'Autorita' garante della concorrenza e del mercato puo' autorizzare, per un tempo limitato, intese in deroga al divieto dell'articolo 2 per esigenze di stabilita' del sistema monetario, sulla base del parere della Banca d'Italia di cui al comma 1, tenendo conto dei criteri di cui all'articolo 4, comma 1.
4. Le operazioni di concentrazione di cui all'articolo 16 riguardanti banche sono comunicate alla Banca d'Italia e all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
5. Se l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato ritiene che l'operazione di concentrazione di cui al comma 4 sia suscettibile di essere vietata ai sensi dell'articolo 6, procede a norma dell'articolo 16 informandone la Banca d'Italia.
6. La Banca d'Italia, ricevuta la comunicazione prevista dal comma 4, procede ai sensi dell'articolo 57 del Testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385.
7. Qualora la Banca d'Italia non accordi l'autorizzazione prevista dall'articolo 57 del Testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, comunica il provvedimento adottato anche all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, ove questa abbia aperto un'istruttoria ai sensi del comma 5. Qualora la Banca d'Italia, nell'autorizzare l'operazione, rilevi che essa e' necessaria per assicurare la stabilita' di una banca in essa coinvolta, comunica il provvedimento adottato anche all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, ove questa abbia aperto un'istruttoria ai sensi del comma 5, motivandolo in relazione a tale circostanza. Il termine per la conclusione dell'istruttoria dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato e' prorogato in questo caso fino al quindicesimo giorno successivo alla comunicazione del provvedimento motivato da parte della Banca d'Italia.
8. L'Autorita' garante della concorrenza e del mercato puo' autorizzare un'operazione di concentrazione tra i soggetti di cui al comma 4 che determini o rafforzi una posizione dominante sul mercato nazionale, qualora la Banca d'Italia, nel provvedimento motivato ai sensi del comma 7, secondo periodo, dichiari che l'operazione e' necessaria per assicurare la stabilita' di una banca in essa coinvolta. L'autorizzazione non puo' comunque consentire restrizioni della concorrenza non strettamente necessarie al raggiungimento della finalita' di cui al presente comma.
8.bis. Nel caso di operazioni che coinvolgono imprese assicurative, i provvedimenti dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato sono adottati sentito il parere dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e d'interesse collettivo (ISVAP), che si pronunzia entro trenta giorni dal ricevimento della documentazione posta a fondamento del provvedimento. Decorso inutilmente tale termine, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato puo' adottare il provvedimento di sua competenza";
c) al comma 9 sono premesse le seguenti parole: "Salvo quanto disposto dal presente articolo,".
2. All'articolo 57 del Testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:
"4-bis. Per le operazioni di concentrazione di cui all'articolo 16 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, le quali riguardino banche, si applicano le disposizioni dell'articolo 20 della medesima legge.
4-ter. La Banca d'Italia pubblica periodicamente i criteri di vigilanza prudenziale ai quali si attiene nella valutazione delle operazioni di concentrazione tra i soggetti sottoposti alla sua vigilanza e disciplina con proprio regolamento il procedimento per l'istruttoria, con disposizioni che assicurino agli interessati la piena conoscenza degli atti istruttori, il contraddittorio e la verbalizzazione".
3. Dopo l'articolo 155 del Testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e' aggiunto il seguente:
"Art. 155-bis. -(Disciplina transitoria per i procedimenti relativi alle operazioni di concentrazione).
1. Fino all'adozione del regolamento della Banca d'Italia, previsto dall'articolo 57, comma 4-bis, per la disciplina del procedimento relativo all'istruttoria sulle operazioni di concentrazione si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni contenute nel regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217".
5. Trasparenza nei procedimenti di vigilanza
Il Testo unico bancario gia' prevede che la Banca d'Italia determini e renda pubblici preventivamente i principi e i criteri dell'attivita' di vigilanza, motivi le decisioni, individui i termini per provvedere, pubblichi i provvedimenti aventi carattere generale e applichi in quanto compatibili le disposizioni della legge sulla concorrenza. Il testo del disegno di legge sul risparmio approvato il 3 marzo 2005 dalla Camera e attualmente all'esame del Senato prevede un rafforzamento delle garanzie procedurali in materia di autorizzazioni (4).
Un ulteriore provvedimento che potrebbe contribuire ad accrescere la trasparenza nei procedimenti individuali della Banca riguarda la disciplina delle acquisizioni di partecipazioni al capitale delle banche di cui agli articoli 19 e 20 del Testo unico bancario. Infatti, il regime di autorizzazione preventiva previsto dall'articolo 19 del Tub, pur essendo compatibile con la direttiva comunitaria (che consente agli Stati membri di adottare regimi piu' stringenti di quello minimo richiesto), puo' favorire un esercizio eccessivamente discrezionale dell'attivita' di vigilanza, che puo' risultare discriminatorio e quindi in contrasto con i principi della liberta' di stabilimento (5).
Proponiamo che la valutazione sostanziale delle acquisizioni di partecipazioni bancarie da parte dell'Autorita' di vigilanza si esplichi tramite un potere di opposizione all'operazione a essa notificata.
Proposta
L'articolo 19 del decreto legislativo n. 385/1993 e' sostituito dal seguente:
Articolo 19
(Partecipazione qualificata in una banca)
1. Chiunque intenda acquisire a qualsiasi titolo una partecipazione che, tenuto conto delle azioni o quote gia' possedute, supera il 5 per cento del capitale della banca rappresentato da azioni o quote con diritto di voto e, indipendentemente da tale limite, quando la partecipazione comporta il controllo della banca stessa, ne da' comunicazione preventiva alla Banca d'Italia.
2. La comunicazione preventiva deve essere effettuata anche quando le variazioni della partecipazione comportano partecipazioni al capitale della banca superiori ai limiti percentuali stabiliti dalla medesima Banca d'Italia e, indipendentemente da tali limiti, quando le variazioni comportano il controllo della banca stessa.
3. La comunicazione preventiva e' necessaria anche per l'acquisizione del controllo di una societa' che detiene una partecipazione superiore al 5 per cento del capitale di una banca rappresentato da azioni o quote con diritto di voto o che, comunque, comporta il controllo della banca stessa.
4. La Banca d'Italia individua i soggetti tenuti alla comunicazione quando il diritto di voto spetta o e' attribuito a un soggetto diverso dal socio.
5. La Banca d'Italia puo' opporsi all'acquisizione comunicata quando non ricorrano le condizioni atte a garantire una gestione sana e prudente della banca. Essa puo' altresi' imporre la cessione della partecipazione qualora vengano meno tali condizioni.
6. I soggetti che, anche attraverso societa' controllate, svolgono in misura rilevante attivita' d'impresa in settori non bancari ne' finanziari non possono acquisire azioni o quote che comportano, unitamente a quelle gia' possedute, una partecipazione superiore al 15 per cento del capitale di una banca rappresentato da azioni o quote con diritto di voto o, comunque, il controllo della banca stessa.
7. La Banca d'Italia puo' altresi' opporsi all'acquisizione comunicata in presenza di accordi, in qualsiasi forma conclusi, da cui derivi durevolmente, in capo ai soggetti indicati nel comma 6, una rilevante concentrazione di potere per la nomina o la revoca della maggioranza degli amministratori della banca, tale da pregiudicare la gestione sana e prudente della banca stessa. Essa puo' altresi' imporre la cessione della partecipazione qualora tali condizioni si verifichino in un momento successivo.
8. Le operazioni indicate nei commi 1 e 3 a cui partecipano soggetti appartenenti a Stati extracomunitari che non assicurano condizioni di reciprocita' sono soggette ad autorizzazione. La domanda di autorizzazione, presentata alla Banca d'Italia, e' da questa trasmessa al ministro dell'Economia e delle Finanze, su proposta del quale il presidente del Consiglio dei ministri puo' vietare l'autorizzazione.
9. La Banca d'Italia, in conformita' delle deliberazioni del CICR, emana disposizioni attuative del presente articolo.
6. Norme transitorie
La collegialita' nelle decisioni, come si e' visto, entrerebbe in vigore subito. Occorrerebbe anche prevedere disposizioni transitorie per la nomina dei componenti del direttorio (6).
Il Governo ha proposto di lasciare tutto com'e' fino a quando il Governatore abbandonera'. Non c'e' bisogno di "cacciarlo per legge", basta ridurre i suoi poteri imponendo fin da subito la collegialita' e il rinnovo del direttorio in carica nei tempi minimi necessari per applicare le nuove disposizioni.
Proposta
Entro sei mesi dall'entrata in vigore di questa legge si procede alla nomina del direttorio, nelle modalita' previste dall'articolo...
Allegati
Statuto Banca d'Italia 
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Legge antitrust 
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Testo unico bancario - 170,93 KB -
il testo riprodotto e' tratto dal sito www.lavoce.info.