"Coloro che dicono che il mondo andra' sempre cosi' come andato finora...contribuiscono a far si' che l'oggetto della loro predizione si avveri" (Immanuel Kant). E' questo l'incipit del Documento di programmazione economica e finanziaria 2007-2011, la solenne dichiarazione d'intenti con la quale il Governo s'impegna a risanare il bilancio nell'arco della legislatura, dandosi espliciti obiettivi temporali per ridurre il rapporto disavanzo-Pil: 2,8 per cento nel 2007, 2,2 nel 2008, 1,6 nel 2009, 0,8 nel 2010 e 0,1 per cento nel 2011 (1).
Ma chi ci assicura che il Governo rispettera' questi impegni?
Fiscal Councils, versioni hard & soft
Non paghi di aver sottratto la politica monetaria al potere politico, attribuendola alle banche centrali indipendenti, alcuni economisti hanno proposto di delegare a "Fiscal Councils" indipendenti compiti importanti in materia di politica fiscale: e' la sfida all'ultimo bastione della politica economica (2).
Ci sono due versioni della proposta, hard e soft. Quella hard prevede che il Parlamento nomini un consiglio indipendente - il Fiscal Council (Fc) - e che questo decida il saldo di bilancio nella legge Finanziaria, oggi responsabilita' del Governo nel Dpef. Il saldo deve essere compatibile con la solvibilita' dello Stato e assicurare la convergenza a un livello obiettivo del debito pubblico. Al Parlamento rimarrebbe comunque il compito di scegliere il target per il debito, nonche' le entrate e le uscite e la loro composizione, compatibilmente con tale vincolo.
La versione soft attribuisce al Fc il compito di watchdog, di cane da guardia, della politica di bilancio: deve fornire stime veritiere, cioe' non "ottimistiche", delle variabili macroeconomiche su cui si fondano le previsioni delle entrate e delle spese (crescita del Pil, tassi di interesse, sviluppo dell'economia globale e prezzi delle materie prime), monitorare il raggiungimento degli obiettivi di risanamento, e garantire la trasparenza del bilancio.
L'idea della proposta nella versione hard e' la seguente. Come la politica monetaria, anche la politica fiscale deve coniugare flessibilita' di breve periodo e disciplina di lungo periodo. La soluzione adottata per la politica monetaria e' stata di sottrarre la gestione quotidiana dei tassi d'interesse alla sfera politica, lasciandole il compito di stabilire l'obiettivo di lungo termine (la stabilita' dei prezzi). Per la politica fiscale il problema e': come si fa ad attenuare le fluttuazioni dell'economia, con la manovra di spese e imposte, preservando contemporaneamente la solvibilita' dello Stato? Se i problemi sono simili, argomentano i proponenti, perche' non adottare simili soluzioni?
Diagnosi...
Per capire se il rimedio proposto e' efficace, e' utile chiarire a quali problemi si vuol porre rimedio.
I problemi della politica fiscale sono due, e sono collegati fra loro.
Il primo e' il cosiddetto deficit bias. La teoria e l'osservazione empirica suggeriscono che la rappresentanza politica distorce le scelte di politica fiscale nel medio periodo, generando deficit eccessivi che mettono a repentaglio la crescita economica e la solvibilita' dello Stato. Cio' avviene non perche' i rappresentanti politici siano intrinsecamente malvagi (per lo piu'), ma perche' hanno incentivi non allineati a quelli della societa'. Questi fanno si' che il loro impegno di mantenere la disciplina fiscale non sia credibile (3). A quanto ammonta questa distorsione? Le stime disponibili indicano un bias del rapporto tra deficit primario (cioe' al netto degli interessi) e Pil compreso tra l'1,2 e i 2,8 punti percentuali, rispettivamente per i paesi industrializzati e per quelli in via di sviluppo (4).
Il secondo problema e' la pro-ciclicita' della politica fiscale. Quando l'economia va bene il Governo dovrebbe risparmiare attuando una politica fiscale moderatamente restrittiva, mentre quando l'economia va male, dovrebbe attingere ai propri risparmi con una politica fiscale moderatamente espansiva. Una siffatta strategia contribuirebbe a ridurre le fluttuazioni cicliche pur mantenendo stabile il debito pubblico. In realta', la maggior parte dei governi attua una politica molto diversa: in tempi di "vacche magre" non si allenta ne' stringe la cinghia - il rapporto tra disavanzo primario e Pil e' mantenuto approssimativamente costante; in tempi di "vacche grasse" la cinghia e' allentata, cosicche' le spese crescono piu' delle entrate. Nei paesi industrializzati il rapporto tra deficit primario e Pil aumenta in media di un quarto di punto percentuale quando l'output gap, la differenza tra output e trend, cresce di un punto percentuale (5).
...e prognosi
La versione hard della proposta ha difficolta' di carattere tecnico e politico. Dal punto di vista tecnico il problema principale e' questo: per un dato livello di output, l'autorita' monetaria puo' agevolmente calcolare il livello corrente del tasso d'interesse compatibile con l'obiettivo della stabilita' dei prezzi. Il compito dell'Fc, invece, e' molto piu' arduo: non esiste un unico livello del deficit attuale che assicuri la convergenza a un livello obiettivo del debito pubblico - ne esistono infiniti (per esempio, un bilancio in pareggio sia oggi che domani, oppure un disavanzo oggi e un adeguato surplus domani). La scelta tra i possibili sentieri di bilancio comporta percio' la risoluzione di un conflitto tra generazioni, dunque politico. Inoltre il problema della pro-ciclicita' rimane insoluto.
La versione soft della proposta ha due meriti: da un lato accresce il "costo politico" del mancato raggiungimento degli obiettivi di risanamento e dunque rafforza nel Governo il "partito" della disciplina fiscale e della politica anti-ciclica. Dall'altro, la soluzione non rinvia decisioni politiche a un organismo privo di mandato elettorale. In questa prospettiva, diversi paesi, tra cui la Nuova Zelanda (2005), l'Australia (1998), il Brasile (2000), la Spagna (2001), hanno adottato leggi di responsabilita' fiscale (Frl). Richiedono che il Governo annunci obiettivi di medio periodo e si impegni su una strategia di medio termine per centrarli. La maggior parte delle Frl contemplano regole procedurali insieme a target numerici, spesso prevedendo sanzioni ed eccezioni alle regole, come mostra la tabella 1 (fonte: Fmi, 2006).
Funzionano? L'analisi econometrica suggerisce di si': i paesi che adottano regole fiscali (limiti quantitativi al deficit, alla spesa, debito, eccetera) e Frl hanno in media un deficit bias inferiore di circa 0,7 punti di Pil a quello degli altri paesi, e persino politiche meno pro-cicliche (6).
Il Dpef appena varato menziona esplicitamente, alle pagine 117-119, l'esigenza di accrescere la trasparenza e il monitoraggio dei conti pubblici, potenziando le risorse della Ragioneria generale dello Stato e rafforzando l'indipendenza dall'esecutivo della Commissione di garanzia sull'informazione statistica. Sono passi nella giusta direzione, ma, guardando all'esperienza internazionale, si puo' fare di piu'. In fondo, non era proprio Kant a sostenere che, per quanto buoni siano i propositi, "non vi e' virtu' cosi' grande che possa essere al sicuro dalla tentazione"?
il testo riprodotto e' tratto dal sito www.lavoce.info.