Il braccio di ferro tra Blair-Chirac conquista le prime pagine dei giornali, ma mette in ombra la vera battaglia che dobbiamo attenderci sul bilancio europeo. L'allargamento dell'Europa nel 2004 e' stato un risultato storico e nobile, ma ha portato nell'Unione Europea 75 milioni di nuovi cittadini, molti dei quali sono molto piu' poveri e occupati nell'agricoltura di quelli dell'Unione Europea a 15. Questo e' un problema perche' l'80 per cento del bilancio europeo e' destinato all'agricoltura e alle regioni povere (vedi figura 1). La vera battaglia sul bilancio opporra' gli agricoltori e le regioni relativamente povere dell'Unione Europea-15 ai nuovi Stati membri. E' probabile che la battaglia sul bilancio infuriera' per almeno un anno e causera' enormi danni alla reputazione e all'idea che i cittadini europei hanno dell'Unione (1).
In questo articolo, cerco di spiegare gli elementi essenziali del problema e propongo una soluzione radicale.
Concentrare l'attenzione sulle azioni a "somma positiva"
Gli Stati che mettono in comune la loro sovranita' intraprendono due tipi di azioni: le azioni a somma zero e quelle a somma positiva. Le azioni a somma positiva sono le piu' rilevanti, e l'integrazione economica ne e' l'esempio migliore. L'eliminazione reciproca delle barriere al libero movimento di beni, servizi, persone e capitali aumenta l'efficienza economica in tutte le nazioni che partecipano al processo. In ogni Stato ci sono vincitori e vinti, ma i vincitori guadagnano piu' di quanto perdano i vinti. Cosicche' le nazioni meglio governate possono tradurre tutto cio' nell'affermazione che "nessun cittadino sara' lasciato indietro".
Il bilancio europeo e' destinato sia alle azioni a somma positiva sia alle azioni a somma zero. La spesa destinata alle istituzioni europee e' a somma positiva perche' le istituzioni facilitano le azioni a somma positiva, come l'integrazione economica, la cooperazione sugli aiuti allo sviluppo, gli accordi preferenziali di commercio con le nazioni povere e le iniziative europee di politica estera. Tutti questi sono esempi di come l'Unione europea possa essere qualcosa di piu' della somma dei suoi Stati membri. Tuttavia, la parte piu' ampia del bilancio europeo si riduce a una tassa su alcuni cittadini europei per finanziare altri cittadini europei. E la maggior parte di questi trasferimenti risulta anche assai dubbia. La maggior parte dei finanziamenti della Politica agricola europea se ne va infatti ai ricchi agricoltori degli Stati ricchi (meta' dei fondi Pac vanno a Francia, Germania e Italia, con l'80 per cento dei finanziamenti diretto al 20 per cento composto dagli agricoltori piu' grandi). La maggior parte dei fondi strutturali e' assorbito dalle regioni relativamente povere di nazioni relativamente ricche.
Ma la cosa peggiore e' che le attivita' a somma zero saranno la causa delle maggiori difficolta' negli anni a venire. L'Unione europea dovrebbe percio' concentrarsi sulle azioni a somma positiva e eliminare le azioni a somma zero. Ed ecco la mia proposta.
Nazionalizzare la Pac
I fondi della Pac vengono eliminati, lasciando liberi gli Stati membri di trasferire all'agricoltura le risorse che ritengono necessarie, secondo le regole dei singoli mercati. Dopo tutto gli Stati dell'Unione Europea finanziano i loro artisti, i loro anziani e i loro disabili: perche' non dovrebbero fare altrettanto con gli agricoltori? Svizzera e Norvegia sussidiano i loro agricoltori a livelli piu' alti dell'Unione Europea, cosi' per gli agricoltori francesi ne potrebbe derivare un sussidio piu' alto, non piu' basso di quello attuale, ma sarebbe pagato, e votato, dai francesi.
Trasformare i fondi strutturali in project funding
I fondi strutturali sono assegnati oggi secondo criteri essenzialmente politici e di dubbia efficacia. Fino al 1981, quando fu ammessa la prima nazione povera, la spesa per i fondi strutturali era minima: aiutare le regioni svantaggiate era responsabilita' degli Stati membri. Considerate le enormi differenze di reddito all'interno dell'Unione Europea e il grande impatto dell'integrazione economica, la politica strutturale europea ha senso, ma e' necessario rivederne i principi.
Fin dagli albori della storia, distribuire denaro e' sempre stato difficile. Per farlo, si fa ricorso a due modelli: carita' e capitale di rischio. Il punto fondamentale della carita' e' il "test sulle condizioni economiche" a livello individuale: garantisce che l'individuo che riceve l'aiuto sia davvero bisognoso. Il modello "capitale di rischio" e' invece diverso.
Parafrasando una ben nota parabola, possiamo dire che questo modello non da' pesci ai poveri, ma insegna loro come pescare. La chiave di volta in questo caso e' la valutazione: i progetti che aspirano al finanziamento devono dimostrare di essere fattibili, validi e avere almeno buone probabilita' di dare i risultati desiderati.
Figura 1
La spesa storica dell'Unione europea (1958-2006), e nel 2003 degli Stati membri per tipo e pro-capite
Nota: Agricultura e' la Pac; Strutturale e' tutta la spesa per la coesione; interna e' tutta la spesa non esterna (per esempio, in ricerca e sviluppo) e Adim e' la spesa per l'amministrazione (per esempio, la Commissione, la Corte di giustizia, Eurostat). Alcuni tipi di spesa (per esempio gli aiuti ai paesi stranieri non possono essere assegnati ai singoli Stati, percio' non sono considerati nell'ammontare per Stati membri.
I programmi redistributivi europei sono un curioso miscuglio di carita' e capitale di rischio. La prova principale per l'assegnazione dei fondi relativi al programma piu' importante (Obiettivo 1) consiste nelle differenze di reddito tra regioni, non tra i redditi dei singoli individui. L'aneddotica e' ricca di esempi su come per lo piu' il denaro finisca nelle mani dei ricchi proprietari delle societa' di costruzione, alcune delle quali hanno sede nelle ricche regioni di altri paesi, invece che in quelle dei cittadini poveri che vivono nell'area oggetto della sovvenzione. Tutto questo potrebbe ancora andare bene se si dimostrasse che i progetti sui quali si investe beneficiano i cittadini poveri. Ma questo non accade.
Finche' il criterio principale resta quello del reddito regionale pro-capite, l'allargamento dell'Unione agli Stati poveri si rivelera' costoso. E con l'allargamento le battaglie politiche su questo denaro sono certamente destinate a intensificarsi.
La soluzione e' una revisione totale e radicale della spesa strutturale. L'Unione dovrebbe allocare i fondi sulla base di una valutazione economica e sociale dei progetti. Questo limiterebbe automaticamente il costo dell'ammissione di nuovi Stati membri perche' il processo di valutazione porterebbe a eliminare molte domande di finanziamento.
Storicamente, le nazioni non riescono ad assorbire piu' del 3-5 per cento del loro Pil nei progetti di assistenza: automaticamente, e con ragione, questo dovrebbe limitare la destinazione di fondi ai paesi nuovi membri. E potrebbe anche aumentarne l'efficacia.
Tagli al bilancio
Una volta tagliati, o comunque drasticamente ridimensionati, i grandi programmi di spesa, il bilancio dovrebbe essere ancora ridotto, per eliminare la spesa a somma zero: un taglio del 50-80 per cento.
Il sogno di un'Europa diversa
Naturalmente, un'alternativa potrebbe essere quella di finanziare beni pubblici nel mondo intero e all'interno dell'Unione. Per esempio, una rete ferroviaria europea ad alta velocita'. O piu' aiuti allo sviluppo. O sussidi per la riduzione dei gas serra. Pensandoci bene, una scelta di questo tipo potrebbe fare dell'Unione europea qualcosa capace di risvegliare l'entusiasmo dei cittadini europei. Proviamo a immaginare un'Unione europea capace di diventare una potenza in difesa della pace o impegnata nell'alleviare la poverta' nel mondo. Una potenza che fosse vista dal mondo intero come l'esempio del capitalismo sociale. E un esempio di come una cooperazione stretta con i propri vicini consenta di conseguire nobili risultati.
Questo e' quello che potrebbe accadere se l'Unione Europea fosse capace di riorganizzare la sua spesa secondo le domande del nuovo secolo, lasciando da parte l'anacronistica attenzione all'agricoltura e alle regioni povere di nazioni relativamente ricche. Ma si tratta di una vana speranza. I leader europei continueranno a bisticciare su questioni molto lontane dal cuore degli europei, come gli sconti sui contributi al bilancio, le quote-latte, gli aggiustamenti statistici per aver diritto ai fondi dell'Obiettivo 1. Ancora peggio, continueranno a dare la colpa a "Bruxelles" per tutti i compromessi che dovranno accettare; contribuendo cosi' a rendere ancora piu' disillusi i cittadini europei sull'ideale europeo.
* Una versione estesa di questo articolo apparira' la prossima settimana sul sito www.ceps.be come Policy Brief.
il testo riprodotto e' tratto dal sito www.lavoce.info.