Nella scorsa primavera il progetto di legge quadro sull'organizzazione del mercato europeo dei sevizi, conosciuto sotto il nome di direttiva Bolkestein, ha sollevato in Francia una fiera opposizione.
Adottato senza grande dibattito dalla Commissione europea (non si trattava forse di perseguire la costruzione del mercato unico?), il progetto faceva emergere crudamente i timori suscitati dall'intensificazione della concorrenza, in un'Unione con 25 membri. Coloro che si accingevano a fare campagna elettorale contro la costituzione europea proclamarono che la direttiva era l'emblema di un'Europa senza regole, in cui la concorrenza avrebbe inevitabilmente affossato le norme sociali. I dirigenti politici di destra e di sinistra che, per contro, si apprestavano a lottare a favore dell'approvazione della Costituzione, presero le distanze dalla direttiva, affermando che non coincideva con la loro concezione di Unione. Nel marzo 2005, infine, il Consiglio dei capi di Stato la accantono', nella speranza di rassicurare i francesi. Il resto e' noto.
Un anno piu' tardi, dopo un lungo lavoro parlamentare, la direttiva e' di nuovo in ballo. Reca significativi emendamenti, frutto di compromessi tra Ppe e Pse, ma persegue sempre lo stesso obiettivo: organizzare e rendere sicura l'apertura di un mercato, ancor oggi frammentato da una miriade di regolamenti internazionali, onde promuovere la concorrenza in seno ai 25.
Fin dall'inizio il dibattito sulla direttiva servizi ha visto intersecarsi litigi tecnici con compromessi politici. La discussione di fondo verte principalmente su tre questioni. Bisogna aprire il mercato dei servizi alla concorrenza? Su quali basi organizzare la competizione tra prestatori, appartenenti a paesi con livelli di sviluppo assai differenziati? L'unificazione del diritto si fonda sul principio del paese d'origine? Cerchiamo di rispondere a questi tre interrogativi.
Il settore dei servizi, protetto per lungo tempo dalla concorrenza internazionale, e' spesso ancor oggi considerato un rifugio. Nella distribuzione o nelle banche non sono i produttori cinesi a dettare il prezzo, e la pressione per ridurre i costi e' meno forte che nell'industria. Intensificare la concorrenza intraeuropea significa intraprendere, anche in questo settore, la corsa verso la produttivita' e il profitto. E' opportuno procedere in questa direzione?
La risposta e' nei numeri. Da dieci anni a questa parte la produttivita' del lavoro e' nettamente diminuita in Europa (di circa un punto all'anno), mentre negli Stati Uniti e' aumentata, proprio di un punto all'anno. Cio' ha creato un netto divario di crescita tra i due continenti. E la forbice si e' allargata proprio nel settore dei servizi.
E' perfettamente legittimo considerare positiva tale evoluzione. L'obiettivo della politica economica non e' certo quello di massimizzare la crescita, bensi' il benessere, il che puo' implicare scelte sociali non-produttive. Tuttavia, nei prossimi decenni l'aumento della produttivita' dovra' finanziare la crescita del potere d'acquisto e l'aumento degli oneri delle pensioni. Restare inchiodati sui livelli attuali significa quindi non solo accettare che il nostro reddito pro-capite sia inferiore a quello degli Stati Uniti; significa anche rassegnarsi a una crescita quasi nulla del nostro potere d'acquisto.
La concorrenza internazionale non e' il solo o il piu' importante strumento per incrementare la produttivita' nei servizi. In molti settori produrrebbe lo stesso effetto l'eventuale intensificazione della concorrenza interna (per esempio, una modifica delle regole sugli insediamenti commerciali).
Gli studi di Marc Melitz di Harvard ci hanno pero' detto che l'apertura verso l'esterno e' una macchina di produttivita': quando vengono soppresse le barriere agli scambi le aziende piu' produttive e piu' innovative si rafforzano, le meno innovative e le meno produttive spariscono. Mantenere sotto protezione un settore che potrebbe invece essere stimolato dall'integrazione del mercato significa privarsi di uno strumento importante, capace di far ripartire la crescita europea.
Non e' quindi in nome di un principio astratto che l'Europa necessita di una legge-quadro sui servizi: la costituzione di un mercato unico sarebbe foriera di crescita anche in questo settore.
Nello scambio dei beni ci siamo abituati al fatto che il mercato internazionale metta in comunicazione paesi con livelli di sviluppo assai differenziati. E consideriamo accettabile, o perlomeno inevitabile, che un operaio ungherese costi, e quindi guadagni, circa un quarto del suo omologo francese. In effetti, da una parte la produttivita' del lavoro e' bassa piu' della meta' in Ungheria rispetto alla Francia. Dall'altra, la qualita' e la notorieta' dei prodotti francesi permettono che questi siano venduti a un prezzo piu' elevato.
In Europa centrale, dove il livello di formazione della mano d'opera e' molto elevato, queste differenze non derivano solo dalle caratteristiche dei lavoratori. Sono gli impianti, l'organizzazione delle imprese, le infrastrutture che, per lo piu', limitano la produttivita' del lavoro. E' il ritardo nell'innovazione o l'assenza di marchi conosciuti che impediscono ai produttori di valorizzare i loro prodotti negli scambi.
Queste differenze non riguardano d'altronde tutti i lavoratori: gli operai cechi della Volkswagen producono tanto valore quanto quelli di Wolfsburg. Ma, anche in questo caso, consideriamo auspicabile che le remunerazioni di una multinazionale non superino troppo quelle delle imprese locali. Questo e' cio' che ci sembra piu' giusto (in virtu' del principio "a lavoro uguale, uguale salario") e piu' opportuno, onde attirare capitali e promuovere lo sviluppo.
Trasferiamo questo ragionamento al settore dei servizi. Non cambia niente... a parte che bisogna trasferire il lavoratore perche' presti servizio. In questo modo entrano in diretto contatto due mercati del lavoro. Quali norme applicare? Quelle del paese d'origine o quelle del paese di destinazione?
Tutto dipende dal mercato del lavoro a cui appartiene il lavoratore. C'e' il caso dell'immigrato residente che appartiene totalmente al mercato del lavoro del paese di accoglienza. Non vi sarebbe motivo per trattarlo in maniera diversa dagli altri salariati. Ma c'e' anche il caso di colui che lavora all'estero in trasferta e che dipende completamente dal mercato del suo paese d'origine, per cui sarebbe assurdo indicizzare la sua remunerazione o le sue condizioni di lavoro a quelle del paese in cui va a operare. Tra questi estremi ci sono molte situazioni intermedie: ma la legislazione deve necessariamente tracciare una frontiera, forzatamente arbitraria. È cio' che ha fatto la direttiva del 1996 sui lavoratori in trasferta, secondo la quale, al di la' delle missioni di brevissima durata, si applica la normativa sociale del paese di accoglienza.
Questa distinzione si basa su una preoccupazione di equita' - sarebbe forse possibile che due salariati, che effettuano lo stesso lavoro nello stesso posto, dipendano da regolamenti sociali diversi? Ma ha la sua ragion d'essere anche sotto il profilo economico. L'azienda che opera in un paese avanzato ha in questo modo accesso a tutto il sistema di produttivita' del paese stesso. In contropartita e' logico che essa applichi le sue norme sociali.
In conclusione, l'applicazione di questi principi e' in un certo qual modo un rompicapo. Il caso degli operai lettoni in Svezia, con l'azienda che non si riteneva obbligata da convenzioni collettive non previste dai contratti, ne e' l'esempio probante. Casi di questo tipo si moltiplicheranno, senza alcun dubbio. La legislazione deve pertanto essere il piu' precisa possibile.
In questo contesto su che basi organizzare la concorrenza? Dalle sue origini il diritto comunitario riposa su un principio di non-discriminazione, che vieta a uno Stato di ostacolare l'offerta di un servizio, per il solo motivo che l'azienda prestataria provenga da un altro paese. Questo in teoria.
In pratica, pero', gli Stati hanno trovato mille strumenti per ostacolare la concorrenza, imponendo obblighi, come la registrazione o l'apertura di una sede nel paese. Queste disposizioni vengono regolarmente annullate dalla Corte di giustizia, caso per caso. È per questo motivo che la Commissione europea aveva proposto un testo generale, destinato a eliminare in un colpo solo tutti gli intralci che la Corte doveva annullare uno per uno. Pensava di risolvere il problema prevedendo che ogni azienda, gia' stabilita in uno qualsiasi dei 25 paesi membri, avrebbe ipso facto potuto prestare i suoi servizi negli altri 24 paesi: e' quel che viene definito principio del paese d'origine.
Vi e' tuttavia un'enorme differenza tra non-discriminazione e principio del paese d'origine. Nel primo caso, per esempio per motivi di sicurezza dei consumatori, lo Stato puo' fissare obblighi regolamentari a tutte le aziende prestatarie, nazionali o straniere. Nel secondo caso, non puo' farlo.
Ovviamente, molti di questi regolamenti non proteggono tanto i consumatori dai difetti di fabbricazione, quanto le aziende prestatarie dalla concorrenza interna o estera. Non sempre, pero'. Il rischio di un'applicazione diretta del principio del paese d'origine era che - cosi' come avviene per le finanziarie offshore - certi paesi adottassero normative lassiste, per facilitare l'istallazione di imprese di servizi nel loro territorio.
Il compromesso raggiunto la settimana scorsa da Evelyne Gebhardt e Malcom Harbour, rispettivamente portavoce di Pse e Ppe, cambia l'ottica del problema. I due parlamentari europei propongono di riaffermare il principio di non-discriminazione, sostituendo pero' al principio del paese d'origine una lista di disposizioni e divieti. Sarebbe per esempio vietato imporre alle aziende prestatarie l'apertura di una sede o la procedura di registrazione. In compenso, gli Stati conserverebbero il diritto di fissare obblighi generali, applicabili a tutte le aziende prestatarie sul loro territorio, il che eliminerebbe il rischio di "concorrenza sulle regole".
Cosa ci si puo' aspettare da questo compromesso? Se viene adottato, saremo di colpo immersi nuovamente in un'atmosfera protezionista, sotto mentite spoglie. Si creera' un'apertura, seguita in alcuni paesi dall'instaurazione di freni alla concorrenza. Nel contempo, molte di queste disposizioni saranno denunciate alla Corte di giustizia, che le annullera'. Nel complesso lo shock concorrenziale sara' minore di quello che avrebbe apportato la direttiva Bolkestein, pero' sara' reale e duraturo.
Il compromesso Gebhardt-Harbour offre quindi, su un terreno molto controverso, una soluzione equilibratache concilia intensificazione della concorrenza e protezione contro i rischi di una concorrenza sulle regole. Coloro che temevano l'adozione indiscriminata del principio del paese d'origine approveranno senza alcun dubbio. Coloro che invece sono ostili alla idea stessa di estendere il principio della concorrenza al settore dei servizi non saranno certo soddisfatti. Ma almeno diverranno piu' evidenti i motivi della loro riserva mentale.
il testo riprodotto e' tratto dal sito www.lavoce.info.