Il dibattito in corso sulla riforma del Patto di Stabilita' sollecita qualche precisazione circa le norme dell’Unione in materia di bilancio e i rapporti fra Patto e Trattato.
Il Patto di Stabilita' in realta' non e' un patto. Si chiama cosi' perche' in origine si pensava a un accordo di revisione del Trattato di Maastricht. Ma poi l’idea fu abbandonata per la sua complessita'. Il Patto si compone di due regolamenti del 7 luglio 1997 (rispettivamente n. 1466/97 e n. 1467/97) e di una risoluzione del Consiglio europeo adottata ad Amsterdam il 16-17 giugno 1997. I primi (i regolamenti) sono fonti normative in senso proprio, la seconda (la risoluzione) un atto di natura politica di per se' non vincolante.
Il Patto non esaurisce la disciplina delle finanze pubbliche. Al di sopra del Patto si pongono le disposizioni del Trattato, in particolare l’articolo 104 che istituisce una procedura per i disavanzi eccessivi. Le norme dell’articolo 104 sono integrate da un protocollo, dove si trovano i famosi parametri del 3 per cento del Pil per il deficit e del 60 per cento per il debito. Il Patto, dunque, e' fonte di norme secondarie, attuative di quelle primarie stabilite nel Trattato e nel protocollo.
Ai sensi del Trattato, la competenza in materia di bilancio spetta agli Stati, ma e' soggetta a una regola, costituita dal divieto di disavanzi eccessivi. La regola e' di per se' vincolante e puo' comportare sanzioni anche molto onerose, ma viene temperata in fase applicativa da criteri di flessibilita' e discrezionalita'. In base al Trattato, i parametri del 3 per cento e del 60 per cento non operano in modo automatico: non c’e' disavanzo eccessivo se il deficit e' diminuito "in modo sostanziale e continuo" e si avvicina al 3 per cento, ovvero se e' "eccezionale e temporaneo" e si avvicina a quella soglia. Ugualmente, per il debito, basta che si riduca "in misura sufficiente" e "con ritmo adeguato".
Sempre in forza del Trattato, e' compito della Commissione, organo tecnico-amministrativo, avviare una procedura correttiva. Ma la Commissione deve preoccuparsi solo di "errori rilevanti" e tenere conto di tutti i "fattori significativi", compresa "la posizione economica e di bilancio a medio termine" e l’incidenza sul disavanzo della "spesa pubblica per investimenti".
Il Trattato rimette poi ogni decisione al Consiglio, organo politico. Non e' dunque la Commissione a decidere, come nel caso degli aiuti, ne' la Corte di giustizia, come avviene per le altre infrazioni degli Stati. e' il Consiglio che deve stabilire (peraltro a maggioranza) se vi sia un disavanzo eccessivo, i modi e i tempi per porvi rimedio e, in difetto, se e quali sanzioni applicare. Il Consiglio decide liberamente, in base a valutazioni di opportunita' non sindacabili.
In vista dell’euro, e delle preoccupazioni tedesche, interviene nel 1997 il Patto di Stabilita'. Il suo scopo dichiarato, come si legge nella risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam, e' di introdurre "un orientamento politico rigoroso" nell’applicazione della disciplina di bilancio. A questo fine il regolamento 1466/97 crea un meccanismo preventivo di controllo sull’evoluzione delle posizioni di bilancio, mentre il regolamento 1467/97 irrigidisce la procedura sui disavanzi eccessivi.
In virtu' del primo regolamento, gli Stati sono tenuti a presentare annualmente "programmi di stabilita'", con l’obiettivo a medio termine di un saldo di bilancio "prossimo al pareggio o in attivo". Eventuali scostamenti determinano l’emissione di un allarme preventivo. Il 3 per cento diventa per il regolamento 1467/97 una barriera invalicabile. Qualsiasi sforamento fa scattare la procedura di infrazione e, se non intervengono misure correttive entro l’anno, deve applicarsi la sanzione del deposito infruttifero. Si ammette una deroga solo nel caso di grave recessione che riduca il Pil di almeno il 2 per cento.
Le regole del Trattato e quelle del Patto si ispirano dunque a principi divergenti: di flessibilita' e discrezionalita', le prime; di rigidita' e automatismo, le seconde. Di qui i contrasti tra Commissione e Consiglio, culminati nei casi recenti di Francia e Germania: da un lato la Commissione, che si richiama al rigore del Patto e ne pretende una puntuale osservanza; dall’altro il Consiglio, che resiste a questa pretesa ritenendola irragionevole specie in tempi di crescita lenta (se non di stagnazione), e si fa forte dei poteri discrezionali attribuitigli dal Trattato. La sentenza salomonica della Corte, dinnanzi alla quale la Commissione ha portato la vertenza, rispecchia fedelmente le contraddizioni fra le due normative (sentenza C-27/04 del 13 luglio scorso).
Per ricondurre a coerenza il sistema, una delle due: o si modifica il Trattato in sintonia con il Patto, o si fa l’operazione inversa. Ma la prima soluzione e' assai poco praticabile. Intanto per difficolta' procedurali: richiederebbe una conferenza intergovernativa e le ratifiche di tutti gli Stati membri in conformita' con le norme costituzionali interne (compreso, se del caso, un referendum). E, ancor di piu', per ragioni di merito: gli umori prevalenti non vanno nel senso di rendere piu' rigido il sistema.
Si e' provato, in occasione del recente Trattato costituzionale, a spostare il centro di gravita' nel governo dell’economia dagli Stati all’Unione e dal Consiglio alla Commissione. Ma il tentativo ha sortito solo un rafforzamento del potere di iniziativa della Commissione: puo' emettere direttamente "avvertimenti preventivi"; propone al Consiglio (prima poteva solo raccomandare) l’avvio della procedura sui disavanzi eccessivi. Sono novita' non prive di significato, ma non alterano il ruolo rispettivo della Commissione e del Consiglio: la prima sorveglia e raccomanda (o propone), il secondo decide.
Resta l’altra possibilita', e cioe' agire sul Patto. Una revisione del Patto e' piu' agevole, perche' la procedura si esaurisce all’interno dell’Unione senza coinvolgere gli Stati. D’altra parte, molte delle proposte di riforma trovano gia' "sponda" nelle norme del Trattato. e' cosi' per la richiesta di dare piu' peso a spese di investimento, riforme strutturali, ciclo economico, nonche' di inquadrare valutazioni e rimedi in una prospettiva a medio termine differenziata paese per paese. Alcuni di questi punti trovano espressa menzione nel Trattato. Piu' in generale, il Trattato richiede alla Commissione di tenere conto di "tutti i fattori significativi". Si tratterebbe dunque non di sconvolgere il sistema, ma di ricondurlo in qualche modo alle origini di Maastricht.
Anche una soluzione del genere va incontro a difficolta'. Solo il regolamento 1466/97 puo' essere modificato dal Consiglio a maggioranza. Per la revisione del regolamento 1467/97 e della risoluzione di Amsterdam occorre l’accordo di tutti i governi (all’interno, rispettivamente, del Consiglio e del Consiglio europeo). E' un accordo non facile da raggiungere. La divisione di campo e' abbastanza netta: da un lato i governi di Stati meno virtuosi, che lodano la discrezionalita' "intelligente" del Trattato e criticano le regole "stupide" del Patto; dall’altro i governi di Stati piu' virtuosi, orientati in senso opposto. Si arrivera' probabilmente a una soluzione intermedia: i governi del primo gruppo dovranno rinunciare alla sottrazione di interi capitoli di spesa dal calcolo del disavanzo (la cosiddetta regola aurea) in cambio di un ritorno ai criteri flessibili del Trattato. I governi del secondo gruppo dovranno rinunciare agli automatismi del Patto sul deficit, in cambio di misure preventive rafforzate sulle politiche di bilancio nazionali e piu' attenzione alla sostenibilita' del debito.
il testo riprodotto e' tratto dal sito www.lavoce.info.